东莞东城的莞寓·市人才安居社区。图/东莞图库
在复杂多变的国际环境下，全球供应链进入调整期，呈现多元化、区域化和联盟化的趋势。我国正处于从高速增长到高质量发展，新旧动能转换的关键转型期。随着技术进步、内外需求结构变化、要素成本上升、人口老龄化加快、传统发展动力减弱等多种因素变化，我国制造业产业链和供应链也进入深度调整期。在一些重要的战略性领域，迫切需要突破关键“卡脖子”技术，保障供应链稳定和安全；对大部分传统制造业则面临中低端产能过剩，中高端产品有效供给不足，产品结构亟待从中低端向中高端升级，企业发展动力要从要素驱动向创新驱动转变。
在重大的产业转型升级和供应链调整阶段，既要充分发挥市场调节作用，也要有效发挥政府的引导和服务作用。企业自身要根据市场变化主动调整要素和产能配置。政府则要营造有利于转型升级的生态环境，助力和服务企业转型升级。尤其是各级地方政府要因地制宜，实施体制机制创新与科技创新双轮驱动，培育新兴产业，改造提升传统产业，淘汰落后过剩产能。建议从以下五个方面施策发力，推进制造业高质量转型升级。
一、健全公平竞争、市场化、法治化和国际化的营商环境。
完善和实施各项经济法规和市场规则，推动改革与优化市场准入、监管机制，培育高质量要素市场，提高企业经营、贸易和融资的便利性，降低制度交易成本。要坚持需求和问题导向，切实解决企业经营中遇到的各种障碍，从企业设立到清算终止的全生命周期提供优质服务，提高政策的透明度、稳定性和可预期性。
在产业结构转型调整阶段，要建立公平竞争的市场秩序，为各种所有制、各种规模、各种技术路线的企业提供公平获得创新资源和参与市场竞争的机会。加强创新导向的普惠性政策，继续深化落实已经出台的研究开发加计扣除所得税、设备固定资产进项税抵扣和固定资产加速折旧政策等，合理简化程序，扩大抵扣范围，提高企业享受政策的便利性和获得感。完善多层次资本市场，促进金融服务实体经济和助力制造业转型升级。健全和完善计量、标准、检验检测体系，以环境、安全、质量标准等作为市场准入门槛，公平执法，防止地方保护导致“劣币驱逐良币”。加强知识产权保护，提高侵权成本，降低维权成本，切实维护创新者权益。加强鼓励创新的需求侧政策，构建鼓励创新的采购和招标制度。细化和健全首台套、首批次、首版件采购和招标的配套政策。转变低价中标的传统做法，健全优化性价比的招标规则。对前沿技术的产业化发展，要加强应用场景的培育和扩展，充分利用我国大规模市场的优势。
二、构建区域科技创新服务体系，推进创新驱动制造业转型升级。
目前，国家有关部门、地方政府，以及科研院所和高校在各地建立了各类科学中心、产业技术创新中心、新型研发机构等。应分层次整合各类科技创新平台，建立与功能定位相适应的体制机制，充分发挥其在制造业转型升级中的作用。一方面，加强成果转移转化，促进创新创业、培育与发展新兴产业。另一方面，为当地制造企业提供技术创新服务。开放大学和国家实验室，加强大学、科研机构与企业的合作研究，探索研究人才在企业与大学、研究机构间的流动机制。培育和发展专业技术转移机构，促进科研成果向企业转移。
如位于东莞的松山湖材料实验室是广东首批四家省实验室之一，在完成国家战略前沿技术研发任务的同时，通过优秀科技成果当地转化、共建联合工程/创新中心、“合同研发”、战略咨询等技术服务活动，与政产学研金等各方共同推动广东省新材料产业创新发展。又如江苏省产业技术研究院定位于聚焦科学到技术转化的关键环节，把“研发作为产业、技术作为商品”，积极发挥“高校（科研机构）与工业界的桥梁”作用，强化科技与经济对接、创新成果与产业对接、创新项目与现实生产力对接、研发人员创新劳动与利益收入对接机制，打造集创新资源、企业需求和研发能力于一体，以市场为导向、产学研用深度融合的产业技术创新体系。
同时，要支持企业实现创新服务业转型。有的企业开辟和发展设计、研发服务等，如东莞和苏州的一些加工制造企业从过去的来料加工、来样加工转变为设计、加工制造和服务一体化。政府要加强中小企业利用技术服务的政策，如通过服务券等政策，鼓励小微企业利用创新服务，解决其科技能力不足的问题。
三、构建专业化服务体系，推进制造业数字化和绿色化转型。
数字化和绿色化是新一代科技革命和产业变革的重要方向，也是制造业转型升级的新动能。一方面，可以通过进一步完善安全、环保、质量、能耗等标准体系，完善检验检测体系，引导和促进制造业转型升级。如浙江宁海为了进一步提高其家具产业在国内外市场的竞争力，促进家具产业高质量发展，宁海检验检疫局技术中心与德国莱茵TüV签署战略合作协议，实现国际安全认证检测本地化，帮助家具企业把好脉、守好关，从而促进了家具产业绿色改造和转型升级，扩大了家具出口。
另一方面，支持数字化和绿色化转型服务业的发展。制造业数字化和绿色改造升级，需要根据不同行业需求，进行工艺技术、设备、运行一体化设计和提供专业服务队伍。特别是一些中小企业，缺少技术开发、设备制造和运行管理能力，单个企业改造成本高、难度大、效率低。因此，应根据地区产业集群的特点，培育制造业转型服务业。如浙江省在实施“机器换人”战略时，探索构建“机器换人”公共服务平台，将设备开发商、系统集成商、用户、金融机构、高校和研究机构、相关行业协会有效匹配，重点支持一批行业先进制造工艺、资源能源高效开发利用工艺、节能降耗减排工艺、智能化信息化制造工艺等的推广应用，实施一批工艺优化技术改造示范项目，培育了一批专业化服务企业。
在节能环保领域，可利用能效合同管理模式，发展专业化节能减排服务。如“十二五”期间国家发改委制订《关于加快发展节能服务产业的指导意见》，提出培育节能服务市场，加快推行合同能源管理，重点支持专业化节能服务公司为政府、企事业单位等实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行管理一条龙服务。国务院印发的《“十四五”节能减排综合工作方案》又进一步强调深化用能权有偿使用和交易试点，培育和发展排污权交易市场，推行合同能源管理，积极推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等“一站式”综合服务模式。2023年上海也出台了《上海市工业通信业节能减排和合同能源管理专项扶持办法》。
四、鼓励和支持产业集群供应链上下游企业合作进行产业技术创新。
全国创新调查统计结果表明，在具有重大价值的创新中，供应链上下游企业合作发挥了重要作用，创新企业与客户、供应商合作的频率高于高校和科研机构。这是由于供应链上下游企业利益攸关，相互了解需求和能力，合作创新有利于新技术推广应用，降低创新风险，畅通供应链，提高整体竞争力。特别是供应链龙头企业的创新将带动配套企业创新，提升供应链技术水平。因此，要有效发挥其龙头企业作用，重点组织和支持用户需求明确的重大关键核心部件、材料、软件和技术的产学研用联合攻关，培育专精特新企业。
五、构建面向企业需求、产教融合的制造业人才培养体系。
目前，制造企业创新和转型升级普遍面临人才短缺问题。2020年全国规上制造业创新企业调查结果显示，在九个影响企业创新成功的因素中，人才的重要度最高。在实际调查中，企业也反映技能人才、工程师和科研人员短缺，大学培养的人才很难直接用于生产一线；由于人才流动比较频繁，企业的人才培养成本较高。因此，要从培养、引进和激励人才等方面入手，多措并举解决企业创新人才短缺的问题。
要加强企业和高校联合培养人才，特别是鼓励企业与地区内应用型大学联合，培养产业集群需要的人才。各类教育机构则应根据产业技术发展动态和企业需求，调整和设计课程。进一步完善企业委培制度，培养企业需要的多层次人才。加强职工在职培训，增加企业所得税前的职工教育和培训支出额度，鼓励企业加大对职工培训的投入。完善和推进制造业职业资质制度，改善制造业就业环境，提高制造业劳动者地位。
根据全国创新调查结果，效果较明显的企业创新人才激励机制依次是增加工资和奖金、升职和岗位调整、培训和深造，其余是物质奖励和股权或期权。要根据企业需求设计人才政策，分类实施企业创新人才激励机制。
（作者为国务院发展研究中心创新发展研究部原部长、研究员，第十一、十二、十三届全国人大常委会委员；编辑：袁雪）
