2023年9月9日，上海自贸区临港新片区。图/视觉中国
上海自贸区建设十年来，在市场管理、贸易、投资与金融等方面按照国际高水平开放标准展开便利化自由化改革，取得一定成绩。然而，上海自贸区在建设过程中也出现一些有待改进的问题：即特殊性不足，服务业开放创新不尽如人意，对标高水平国际开放规则有待进一步加强，开放型营商环境的建设在系统集成方面还存在较大的改进空间。
根据中国所面临的国内外经贸形势，建议自贸区提升自主开放权限，落实创新突破的激励机制和容错机制；建立产、政、学联席会议机制，形成“自下而上”的政策创新机制；加速服务业开放步伐，为我国的服务业全面开放先行先试；积极探索数字经济与贸易的管理和国际合作规则。
上海自贸区的开放创新
2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（下称上海自贸区）正式建立，标志着我国以自贸区为先锋，通过与国际一流开放水平对标，为我国在新时代下的改革开放探索可行性路径。目前，我国已建立了21个省级自贸区，上海和浙江都建立了全新的自贸片区（实际上的双自贸区），海南更是在自贸区的基础上又建立了自贸港。
自1980年起，中国前30年几乎每十年就有一个标志性的改革开放重大举措。1980年深圳特区的建立标志着我国开始经济市场化与国际化改革；1992年浦东开放标志着我国进一步融入全球化的战略全面展开；2001年加入WTO（世界贸易组织）则意味着我国向贸易自由化迈出了坚实一步；2013年上海自贸区的建立，则意味着我国面向世界一流开放经济体对标的路径探索。
时至今日，上海自贸区的开放创新探索已经展开了近十年。在这十年中，上海自贸区有一系列成功的制度改革，其成果不断地被上海市乃至全国复制推广。与此同时，中国在深水区改革开放所面临的问题和挑战也反映在上海自贸区的开放创新进程中。因此，我们有必要对上海自贸区的开放创新做一个回顾与总结，也对其未来的发展做出深入的思考。
从制度创新的维度上看，上海自贸区建设已经走过了四个阶段：2013年7月3日公布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》标志着自贸区1.0版正式启动。这个最早的自贸区版本主要明确了自贸区将在投资管理、贸易监管、金融开放、政府职能转变等四大改革领域进行对标国际先进开放要求的试验。1.0版本的最大亮点在于我国的第一张外商投资准入负面清单的推出以及从“审批制”到“报备制”的政府职能转变的改革。
2015年4月公布的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》则是自贸区改革的2.0版，相比于1.0版本，四大领域的开放试验均有序推进，但金融国际化的改革更为突出。上海自贸区账户（即FT账户）体系逐渐成熟。
2017年3月30日公布了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，自贸区3.0版正式上线。3.0时代的改革重点在于实践全方位的“放、管、服”，实现创新要素跨境优化配置。此外，中央对自贸区首次提出了“改革系统集成”的概念，并要求上海自贸区对标国际最高标准，建设综合改革试验区、风险压力测试区、提升政府治理能力的先行区以及服务国家“一带一路”建设，推动市场主体走出去的桥头堡，由此翻开了上海自贸区建设的新篇章。2019年8月6日，国务院正式批复同意设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，并印发了总体方案。
至此，上海自贸区进入了自贸区4.0版。上海的临港新片区并非上海自贸区的简单扩围，而是更类似于一个自由贸易港区的特殊区域，与2018年设立的海南自贸区（2020年6月升级为海南自贸港）类似，两者都被赋予了更大的改革开放自主权：在便利化基础上，临港自贸片区的开放创新进一步迈向了“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”以及“信息的快捷联通”的“五自由一便利”的开放建设目标。
上海自贸区的开放创新主要在四大条线上展开，即市场管理、贸易、投资与金融按照国际高水平开放标准展开便利化自由化改革。
完善开放型的市场管理体制是上海自贸区打造国际一流营商环境的主要举措。在此方面的改革创新最为突出的就是政府职能转变。上海自贸区率先实施由事前的“审批制”到事中事后的“报备制”，为市场主体及时响应市场需求的变化、节约进入市场的成本创造了条件。其后的重大改革从“证照分离”，到“先照后证”，再到“照后减证”，都是为了从准入到准营的角度更好地服务市场主体，体现自贸区对于国务院“放管服”改革的先行先试。此外，上海自贸区积极推进电子政务改革，通过打通政府各部门的协调工作机制，实现了数据共享，由“多个部门多头受理”向“一个部门、一个窗口集中受理”模式的转变。上海自贸区建立了我国首家知识产权专业法庭和反垄断专业法庭，也大力引进了国际仲裁，为国际营商环境的完善提供了制度保障。
贸易便利化自由化是自贸区开放创新的基本目标。上海自贸区率先采用了国际贸易“单一窗口”的报关通关模式，逐步覆盖海关、税务等20多个部门和货物申报、跨境电商等多个领域，大大提高了贸易便利化程度。2020年建立的上海自贸区临港新片区拥有洋山特殊综合保税区，系我国首个特殊综保区。它正在构建以一线径予放行、二线单侧申报、区内不设账册等为代表的全新海关监管制度。
投资准入制度创新是自贸区开放率先适应国际高水平自由贸易协定的核心任务之一。2013年9月30日，我国的第一份外商投资准入负面清单在上海自贸区公布。经过十年的多次“瘦身”，目前自贸区负面清单已由最初的190项缩减到目前的27项，对于外商投资准入的限制条款和领域大大减少，形成了制造业全面对外开放的格局。与此同时，负面清单也被复制推广到全国，目前全国版的外商投资准入负面清单仅有31项内容。此外，针对服务贸易自由化，上海自贸区还于2018年首创了《自贸区跨境服务贸易负面清单》，为我国进一步参与高水平国际经贸合作打下了基础。
金融改革与开放是上海自贸区的核心任务，也是其区别于其他自贸区的主要特点，承载着我国整体金融改革开放探索的重任。第一，上海自贸区金融改革和开放主要包括开展本外币一体化试点、深化外汇制度改革和放松跨境资本流动的资本项目管制等方面。上海自贸区金融开放最为重要的突破之一，当属上海自贸区创立的自贸区账户体系，使得自贸区内的合规市场主体都能在人民币跨境使用、跨境投融资方面实现便利化自由化。第二，完善金融科技创新体制机制。上海自贸区在支付清算、数字货币、智能投顾等方面积极推进实际场景应用，促进金融机构的服务逐步向数字金融转型。第三，鼓励金融产品创新，强化金融服务实体经济的协调机制。例如，2020年发布的《临港新片区境内贸易融资资产跨境转让业务操作指引（试行）》系我国首个相关规定。
进一步应对面临的主要挑战
过去十年，上海自贸区的确取得了显著的成果。然而，不可否认的是，以上海自贸区为代表的自贸区开放创新探索与其建设目标相比还存在着明显的差距。例如，至今不少CPTPP《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》成员国都以我国未达到开放的基本要求婉拒与我国展开加入CPTPP的谈判。
第一，特殊性不足。上海自贸区应该拥有较区外更为明显的政策开放度。然而，目前的上海自贸区各类开放政策大多数已经被区外复制推广，以至于上海自贸区和区外（至少在上海市范围内）对企业而言并没有太大区别。究其原因，主要还是政策创新并未有根本性的突破。
第二，服务业开放创新不尽如人意。服务业开放是当前国际高水平经贸开放的一大核心要求。虽然上海自贸区首创了我国跨境服务业服务贸易负面清单，但是在医疗、文化等服务业开放方面目前仍只是在个别试点的状态，相关的开放创新政策被复制到区外的更是凤毛麟角。
第三，对标高水平国际开放规则有待进一步加强。上海自贸区建立的初衷就是为适应国际高水平经贸协定的要求。因此，自贸区在制度创新的设计上应该逐步接近目前国际经贸合作的高标准，比如我国正在申请加入谈判的CPTPP。上海自贸区应率先对这些开放要求对我国可能产生的冲击进行压力测试，同时也试验应对管理措施。但目前的上海自贸区开放制度改革尚未有较大的突破，因此对于开放的风险预警和压力测试未得到相应的检验。在商业法律法规、环境保护标准、政府采购和政府竞争中立措施等方面距离国际高水平经贸合作要求尚有明显的差距。
第四，开放型营商环境的建设在系统集成方面还存在较大的改进空间。过度聚焦于营商环境指标的改革，使得自贸区将营商环境的提升当成了“应试型”改革：与指标相关的改革推进得相对较快，而对非指标范围内的改革则相对缓慢。然而，对于市场主体而言，营商环境更加符合“水桶原理”，它的好坏是由“水桶”中最短的那块板决定的。因此，只盯住考核指标进行改革并不能有效提升营商环境的综合水平。正因如此，世界银行于2021年停止了世界营商环境指数的评比排名。于2022年重新设计了Business Enabling Environment（BEE）营商环境指标体系，不但指标数量较之前有了大幅度提高，而且指标更贴近于市场主体（尤其是重视中小企业），与市场主体的生命周期也更为贴近。换而言之，新的世界银行营商环境评价的改革说明了以上海自贸区为首的试验田在改革中应避免“应试型”改良，而要基于市场主体的需求，致力于“素质型”改革，从市场主体的感受度综合系统地改善自身营商环境。
上海自贸区的出现与发展是我国新时代改革开放的重要标志。上海自贸区作为我国进一步开放的试验田，先行先试的使命必须彰显，压力测试的功能必须加强。回顾上海自贸区建设的十年历程，在面临当前国际经贸合作新挑战的形势下，笔者认为上海自贸区未来的建设应当注意以下四个方面的推进。
第一，提升自主开放权限，落实创新突破的激励机制和容错机制。目前来看，除了外商投资准入负面清单和一些跨境金融开放政策需要由中央部委牵头之外，自贸区本身根据高水平开放要求和市场主体的需要，承担着主要的制度创新任务。自贸区应当践行习总书记关于自贸区的“大胆试、大胆闯、自主改”的九字方针，对自贸区改革创新的范围设立明确的“负面清单”，明确上海自贸区自主改革创新的事权范围；对相关职能部门的制度创新举措设立明确的嘉奖制度，将制度创新与部门绩效和干部晋升紧密挂钩。与此同时，针对改革创新中出现的问题设计明确合理的容错机制，对于创新过程中我国没有明确法律界定的商业经济问题不追究责任。
第二，建立产、政、学联席会议机制，形成“自下而上”的政策创新机制。营商环境的开放创新需要充分反映出市场主体的意见，也需要结合专家团队对于开放要求和标准设立的观点与建议，在此基础上相关部门形成的政策与制度创新才能实现政府政策创新为市场服务的改革目的，有效提升上海自贸区的营商环境，最终建立开放型制度创新的良性循环。
第三，加速服务业开放步伐，为我国的服务业全面开放先行先试。除了科技合作外，自贸区应该在文化娱乐、医疗卫生、教育培训、商业和法律服务等方面的对内对外开放走出更快更大的步伐。在自贸区内尽快实现成功案例的推广并形成新的管理制度，为我国服务业的整体开放尽快做好前期准备。
此外，服务业的开放不但意味着市场投资（即商业存在）的打开，也意味着跨境服务贸易的提升。自贸区也应该在涉及服务贸易的数据流动与安全、服务标准设立与执行、服务贸易跨境资金监管、法律法规设置等方面参照国际一流的开放标准，根据行业发展的需求创新相关制度。
第四，积极探索数字经济与贸易的管理和国际合作规则。首先上海自贸区要致力于探索实施数字贸易开放体系，一方面，要夯实数字经贸开放的底层制度，在促进跨境数字交换的同时加强数字信任安全规则的建设；另一方面，积极促进数字经贸领域的新业态新模式发展，如云服务、数字内容、数字服务与跨境电子商务等，扩大数字经贸领域的产业群，在上海自贸区加快形成数字贸易发展新高地。然后是要在上海自贸区构建适应国际数字贸易发展的标准以及法律法规体系。参照CPTPP和DEPA（数字经济伙伴关系协定）的条款，结合数字贸易的实际需求，对产品版权、源代码开放、数据流通、信息保护、数字交易、不正当竞争、保守商业秘密和数字化产品税收等行为设立详细而明确的规范要求，完善适应国际数字经济和数字贸易创新需求的国际经贸新规则。
面临“百年未有之大变局”，上海自贸区采取“小步快走”的开放创新模式很难适应国内外经贸关系的快速而深刻的演化。目前也正值上海自贸区的临港新片区成立四周年。新片区与新加坡、迪拜等自由贸易港区规划有异曲同工之妙：以优质的港口为先导，以便利的保税物流园区为配套，再以强大的世界性产业园区为支撑。“五自由一便利”的开放目标凸显了临港新片区对标世界最高开放水平自贸港区的雄心壮志。与此同时，对新片区实行“经济特区”的管理模式显示了中央下放改革事权，实现开放突破的决心。此外，新片区明确提出了发展产城融合的现代产业园模式，有望进一步促进我国在现代服务业的开放探索。
为了稳住复杂国际形势下对外开放与合作的大局，继续参与并推动全球化的深入发展，国务院也于今年6月30日印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，率先在上海、广东、天津、福建、北京等具备条件的自由贸易试验区和海南自由贸易港，试点对接相关国际高标准经贸规则，稳步扩大制度型开放。我们期待以上海自贸区为首的中国自贸区及自贸港能够在新形势下加快开放创新的探索，通过先行先试为我国实现“推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”的开放发展目标作出历史性贡献。
编辑：王延春
