近年来，在电动化、智能化、网联化三股浪潮驱动下，汽车产业迎来了高速发展期。国家统计局数据显示，2023年中国汽车制造业总营收首次突破10万亿元大关，成为国民经济的重要支柱产业之一。
自动驾驶技术正是此轮汽车智能化发展的重要动力。本文中的自动驾驶汽车是指具备有条件自动驾驶（L3级）、高度自动驾驶（L4级）、完全自动驾驶（L5级）功能的汽车。据睿略信息咨询统计，2023年，中国自动驾驶汽车市场规模达206.01亿元。而中商产业研究院更是预计，中国自动驾驶全行业市场规模将在2024年达到3832亿元。
除产业经济效益外，自动驾驶技术的应用能够在提升道路交通安全和效率上带来更多社会效益。如，2024年6月《自然·通讯》发表的一项研究表明，自动驾驶模式下，车辆追尾和侧擦事故发生率相比人类驾驶分别降低了50%和20%。另一篇2018年发表在CoRL（机器人学习大会）上的研究证明，道路交通中自动驾驶汽车混入率越高，该道路的通行能力越强。
当前，中国政府也在大力助推自动驾驶技术的落地。2024年6月，工信部发布《进入智能网联车准入和上路通行试点联合体基本信息》，选取了九家车企进行L3级自动驾驶汽车应用试点；7月，工信部等五部委联合公布了智能网联汽车“车路云一体化”应用试点城市名单，共20城上榜。随着各类试点的铺开，中国自动驾驶汽车已处于大规模应用前夜。
与产业高速发展形成鲜明对比的是，当前中国自动驾驶汽车立法整体处于滞后状态。缺乏明确、可预期的市场监管环境，以及责任分配模式已成为制约自动驾驶汽车产业跑出加速度的主要因素之一。因此，加快立法进程，提升法律供给水平已刻不容缓。
本文将探讨自动驾驶汽车相关的三个最为重要的立法争议。一是依据从“技术分级”到“主体分类”的逻辑进路，建议建立“主体分类”的责任配置模式；二是厘清“智能网联”与“单车智能”的技术优劣及应用前景，建议选择不预设技术路线的中立立法方式；三是对比全球“法律修改”与“专门立法”两大立法模式，建议走渐进式法律规制路径。
笔者认为，解决上述三大立法争议能有效扫清立法障碍，回应产业发展需求，探索制定符合中国国情的自动驾驶汽车法律规制体系。
争议一：“技术分级”VS“主体分类”
自动驾驶汽车的责任分配是自动驾驶汽车立法的重中之重，也是自动驾驶汽车顺利上路必须打通的“最后一公里”。
责任分配往往与法律主体休戚相关，与法律主体分类相挂钩。纵观域内外立法实践，自动驾驶汽车的责任分配大致可以归纳为“技术分级”与“主体分类”两条路线。
“技术分级”是指立法者在驾驶自动化分级技术标准上，对不同驾驶自动化等级进行法律意义上的归纳整合，并按照不同等级赋予相应的权利义务及法律责任。例如，《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》以国家推荐标准《汽车驾驶自动化分级》（GB/T 40429-2021）为基准，将L3级、L4级和L5级的汽车驾驶自动化等级改造为法律意义上的有条件自动驾驶汽车、高度自动驾驶汽车和完全自动驾驶汽车等三大类，并分别为其赋予了不同的法定义务。如该条例第34条规定，“有条件自动驾驶和高度自动驾驶的智能网联汽车，应当具有人工驾驶模式和相应装置，并配备驾驶人。完全自动驾驶的智能网联汽车可以不具有人工驾驶模式和相应装置，可以不配备驾驶人⋯⋯”
“主体分类”则是指立法者根据自动驾驶活动的不同模式，对不同法律主体进行分类配置权利义务及法律责任的一种责任配置方式。例如，英国2024年《自动驾驶汽车法案》就遵从了“主体分类”模式。该法案确立了“两大模式”及“三大主体”，两大模式即“user-in-charge”（责任用户，UiC）及“no-user-in-charge”（非责任用户，NUiC）。“三大主体”是指UiC下的驾驶者、NUiC下的平台运营者以及“Authorised Self-Driving Entity”（授权的自动驾驶汽车实体，ASDE），也即自动驾驶汽车生产者。
就事故责任而言，在UiC模式下，驾驶者需要对未开启自动驾驶功能时、车辆接管请求响应时间结束后等驾驶者实际控制车辆期间发生的交通事故承担责任。在自动驾驶功能启用以及车辆接管请求响应期间发生的交通事故由ASDE承担。在NUiC模式下，所有车上人员均被视为乘客，交通事故责任均由ASDE承担，NUiC平台运营者虽然无需对交通事故负责，但负有监督车辆运行以及协助事故处理的责任。
笔者认为，从技术发展与立法趋势来看，基于“技术分级”的责任分配模式已难以适应自动驾驶汽车产业发展的需要。
随着L4级自动驾驶的出现，自动驾驶应用正向高度自动驾驶场景迈进。在高度和完全自动驾驶情景下，基于驾驶自动化等级的法定义务区分已不再显著，尤其对责任划分几无影响。如，美国高速公路安全管理局已不对L4级与L5级自动驾驶进行区分，统一视为完全自动驾驶。
“技术分级”责任配置模式仅适用于自动驾驶技术应用初期，尤其是L2级向L3级自动驾驶过渡时期。“技术分级”的优势在于能够基于驾驶自动化程度有效划定不同等级下的事故责任分配，但随着自动驾驶技术的成熟，高度和完全自动驾驶模式下的交通事故责任归属几乎毫无悬念地都归属于自动驾驶汽车生产者或运营者，基于“技术分级”的责任配置模式已失去现实意义。
特别是随着自动驾驶汽车的大规模应用，市场主体不断丰富，自动驾驶汽车的责任配置重心也势必将从事故责任划分转向不同主体的权利义务配置。
总体而言，笔者认为，中国应建立“有人驾驶”“无人驾驶”二分下的“主体分类”责任配置模式。
具体来说，一是无需将L0级至L2级自动驾驶汽车纳入“主体分类”之中。因为在辅助驾驶模式中，车辆实际控制主体仍是驾驶者，其责任划分与《道路交通安全法》现有规定并无二致，无需独立设置。
二是分别构建“有人驾驶”和“无人驾驶”主体责任。在“有人驾驶”情形下，若交通事故发生在自动驾驶功能启动前或车辆发出接管请求且驾驶者响应后的，驾驶者应对交通事故承担相应责任。相反，则由自动驾驶汽车生产者承担相应责任。在“无人驾驶”情形下，车内人员均不对交通事故承担责任，转而由自动驾驶汽车运营者及生产者承担不真正连带责任。
三是依据不同主体配置不同责任。如赋予驾驶者包括购买保险、检查车辆等在内的非驾驶行为义务；赋予自动驾驶汽车运营者对“无人驾驶”活动的监管义务；赋予自动驾驶汽车生产者产品质量保障义务等。
争议二：“智能网联”VS“单车智能”
自动驾驶技术是一个经典概念，不同时代自动驾驶技术路线有所不同。
在电气时代，自动驾驶汽车主要依靠无线电控制。1925年，美国Houdina Radio Control无线电公司研制了世界首台基于无线电控制的自动驾驶汽车。进入电子时代，自动驾驶汽车则转而依靠计算机视觉进行导航。1961年，斯坦福大学开发了一辆利用基础计算机视觉进行导航的月球小车。进入信息时代，基于互联网的车路协同成为可行的自动驾驶方案。2011年，清华大学在国家863计划的支持下，开始车路协同关键技术研发。而随着互联网和人工智能技术的发展，自动驾驶逐渐衍生出互为镜像，各有优劣的“智能网联”和“单车智能”两大技术路线。
“智能网联”指“网联化”与“智能化”的深度融合。它通过车载计算机、网络通信设备及车路协同系统，实现“车-路-云-人”之间的互联共享。智能网联的核心在于V2X（Vehicle-to-Everything），这对一国的道路交通基础设施建设现代化程度有着较高要求，对数据交互共享和道路交通行政监管能力也有较高要求。目前，中国以“智能网联”技术路线为主。
相较于强调互联协同的“智能网联”，“单车智能”更注重利用自身计算机设备和自动驾驶算法独立完成感知、决策与执行。其对芯片和自动驾驶算法有着较高的技术要求。特斯拉是“单车智能”技术路线的代表，其CyberCab自动驾驶出租车已经取消方向盘和踏板设计。美国及欧盟多采用该技术路线。
比较而言，“智能网联”首先能使车辆具备更强的超视距感知能力。除车载感知设备外，车辆还能通过与路侧设备及其他车辆进行信息交互及时掌握交通实时数据，提升事故防范能力。
其次，V2X允许车辆与交通信号设备、交通指挥网络、导航设备等共享数据，从而提升交通指挥调度效率，优化道路交通流量。
最后，V2X能够减少车载AI在复杂交通环境或恶劣气候条件下的误判，提升单车决策精准度。
但是，“智能网联”也具有显著的劣势。一方面，智能网联对路侧设备有着较强的依赖性，换言之，智能交通基础设施建到哪里，自动驾驶汽车才能跑到哪里。若要实现规模化自动驾驶汽车应用，基础设施建设将是一笔高昂的开支。
另一方面，智能网联高度依赖网络通讯和数据共享，这意味着智能网联汽车面临较高的网络安全风险和数据隐私问题。
与之相比，“单车智能”技术路线也有其优势。由于更加依赖自动驾驶系统和车载计算设备，“单车智能”在部署上更加经济适用、灵活高效，无需进行大规模的道路交通基础设施智能化改造就可以完成车辆部署。基于此，“单车智能”也拥有更强的通用性。此外，单车智能对网络和数据交互依赖较小，抗网络安全攻击能力更强，个人信息及隐私泄露风险相对较小。
从技术路线选择对法律规制的影响看，中国目前主要以“智能网联汽车”为相关法律规制命名并以其为法律规制对象。如《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》等。美、英、德等国则基于“单车智能”路线，更倾向于使用“自动驾驶”一词。
随着“智能网联”与“单车智能”技术路线之争愈演愈烈。中国立法者愈发意识到，预设技术路线式的立法有所不妥。一是其违背了社会存在决定社会意识的客观规律；二是其未给技术创新和技术应用留下足够法律空间；三是其未留下足够的弹性空间应对未来可能发生的技术突变。
基于此，已有中国立法者开始使用不预设技术路线的“自动驾驶”一词。如，2024年6月，北京市颁布的《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》，未再使用“智能网联”一词。
在笔者看来，立法者对技术路线的中立态度至关重要。一是因为自动驾驶技术创新本身具有偶在性。从自动驾驶技术的演进轨迹来看，不同时代的自动驾驶技术底层逻辑均有所不同，难以人为预测；二是因为两大技术路线有共生合流趋势。就“智能网联”与“单车智能”而言，在未来一段时间内不存在某一技术路线完全取代另一技术路线的可能。二者更可能从竞争关系转为共生关系。三是因为法律本身具有先天缺陷。法律的滞后性决定了立法感知通常滞后于市场感知、技术感知。法律的稳定性决定了立法的“慢步走”难以跟上技术创新的“加速跑”。
因此，为了有效应对自动驾驶技术创新的偶在性、顺应技术共生的新趋势、克服法律的先天不足，立法者应恪守中立，为自动驾驶汽车未来法治留下足够空间。
争议三：“法律修改”VS“专门立法”
过去十多年，各国均在探索自动驾驶汽车立法。
2011年美国内华达州开自动驾驶汽车立法之先河，颁布了AB 511法案。该法案虽然是一部关于交通运输的综合性法案，但其中第1节和第8节对自动驾驶汽车的定义、运营执照及高速公路测试条件做了基础规定。AB 511法案具有里程碑意义，为后续美国各州及世界其他国家立法提供了借鉴蓝本。后续世界各国均围绕自动驾驶汽车的定义、测试及运营条件、责任分配等核心内容展开立法。但不同国家在立法路径选择上大相径庭。总体来说，可以概括为“法律修改”与“专门立法”两种形式。
“法律修改”是指在现有道路交通部门法的基础上，以法律修正案的形式对部分法条进行修改，以此满足自动驾驶汽车的上路需要。德国、日本均采用“法律修改”的立法模式对自动驾驶汽车进行规制。
比如，德国2017年5月审议通过了《道路交通法（第八修正案）》，以补充修订形式将自动驾驶汽车定义、驾驶员责任、最高赔偿额度、数据处理等规则嵌入现行道路交通法规之中。日本则于2019年3月颁布了《道路运输车辆法》和《道路交通法》修订案对现行道路交通法律规范进行调整。一是放宽自动驾驶模式下驾驶员的注意义务；二是明确驾驶员的车辆接管义务；三是明确数据存储要求；四是明确事故责任；五是明确车辆保险；六是明确违反相关义务的刑事与行政责任。
随着自动驾驶技术的日益完善、应用不断成熟以及各方对相关法规的争议和反馈，德国、日本先后于2021年和2023年对本国《道路交通法》进行了二次修订。其中德国2021年《道路交通法-强制保险法》修正案因其内容主要关涉自动驾驶汽车且规制内容较为丰富、体系较为完整又被称为全球首部国家层面《自动驾驶汽车法》。该修正案共有3条，其中第1条旨在对《道路交通法》进行进一步修正，第2条旨在对《强制保险法》进行修正，第3条则规定生效时间。该修正案的主要内容在于授予无驾驶员自动驾驶汽车合法性、创设安全员制度、明确车辆制造商和车辆保有人责任、明确测试和运用条件、明确主管当局等。得益于该修正案，德国联邦汽车运输管理局于同年12月正式准许L3级及以上自动驾驶汽车在德国全境高速公路上行驶。
“专门立法”则指在现行道路交通法律规范外，专门制定一部适用于自动驾驶模式和自动驾驶汽车的法律规范。
英国是“专门立法”模式的典范。早于2017年，英国就出台了《自动及电动汽车法案》。该法案提出了“自我驾驶”（driving itself）概念，并基于其定义和标准排除了L0级-L2级自动驾驶汽车的法律适用。同时该法案基于“单一承保模式”（a single insurer model）明确由保险公司承担事故赔偿责任。2024年5月，英国在广泛调研的基础上，基于《自动及电动汽车法案》和2022年《自动驾驶汽车：联合报告》制定了全球首部真正意义上的自动驾驶汽车专门法律——《自动驾驶汽车法案》。该法案共有100条，形成了涵盖自动驾驶能力、相关功能授权、运营许可、信息采集、信息安全、行政约谈、警务活动、搜查调查、犯罪行为、民事责任、刑事责任、事故调查、销售限制等规则在内的完整规制体系，具有一定的法典化特征。
从立法技术上来说，“法律修改”与“专门立法”各有千秋。“法律修改”模式具有针对性强、立法效率高、立法成本低、容错率高的特点。“专门立法”则能够有效克服分散式立法缺乏体系、嵌入式立法逻辑混乱、依附式立法针对性不足等问题，法律规制的体系性、完备性更强。
从立法趋势来看，以德国、日本为代表的“法律修改派”也开始转向“专门化”。这一趋势在德国立法实践上体现得尤为明显。德国、日本在自动驾驶立法上都选择了“两步走”，且后续修正案较第一次而言都更为完善，特别是德国《道路交通法-强制保险法》修正案，已具备自动驾驶汽车法律雏形，被誉为德国《自动驾驶汽车法》。
从中国立法实践来看，各地方多采取“专门立法”形式对自动驾驶汽车进行法律规制。如，《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》等。但国家层面则更倾向于“法律修改”模式。如，2021年3月24日，公安部发布的《道路交通安全法（修订建议稿）》第155条对自动驾驶汽车上路测试要求和事故责任分配做了原则性规定。
日前，公安部牵头召开的道交法自动驾驶条款立法模式研讨会再次对《道路交通安全法》修订是否有必要设置自动驾驶汽车专章、专章应回应哪些规范冲突、具体涵盖哪些条款等问题进行了讨论，并形成了初步意见。
此外，《道路交通安全法》修订已经列入国务院2024年度立法工作计划、十四届全国人大常委会立法计划的预备审议项目。可以说，中国自动驾驶汽车立法选择了“法律修改”模式，相关立法工作已进入提速阶段。
从中国自动驾驶汽车产业发展现状来看，中国在立法模式上选择“法律修改”模式有其合理性。
一是“法律修改”模式符合中国“小步快跑”“敏捷治理”的人工智能治理基本理念。“敏捷治理”要求法律规制能够高效精准地回应技术风险。比较而言，“法律修改”模式的立法周期更短、立法成本更低、方式更加灵活，能够更为有效地应对技术变革。此外，“法律修改”模式具有更强的问题导向性和针对性，能更加精准地回应现实需要，避免法律冗余。
二是中国缺乏国家层面的自动驾驶汽车立法实践。英国虽然采取了“专门立法”模式，但是其在此之前已经开展过相关立法，积累了较为丰富的立法与法律实践经验。相比较而言，中国既缺乏国家层面的立法经验，也缺乏相关规范的实践检验。贸然进行专门立法易脱离实际。
三是通常来说，当产业发展到对国民经济具有重要影响，或者存在显著市场失灵时，才需要专门立法，但中国自动驾驶汽车当前仍处于大规模应用前夜，产业成熟度尚不完备，市场失范尚不显著。
但是，笔者认为，长远来看，“法律修改”模式适合于过渡阶段，而非长久之策。从域外自动驾驶汽车立法实践来看，德国、日本、英国均经历了从“小步快跑”到“大步流星”的“两步走”。在现有道路交通安全法律规范上的部分修改可以暂时解决自动驾驶汽车落地应用“能不能”的问题，但无法有效回应自动驾驶汽车产业发展“好不好”的问题。
为促进产业发展，英国在2024年《自动驾驶汽车法案》中增设了大量行政监管及市场监管条款。可以预见，随着自动驾驶技术不断向L4级、L5级突破，自动驾驶汽车商业化应用不断发展丰富，在《道路交通安全法》上的缝补作业将无法有效回应技术创新、市场竞争及行政监管等问题，也无法做到“无人驾驶”与“有人驾驶”法律规制逻辑相统一。届时，自动驾驶汽车专门立法将成为“必选题”。
笔者认为，中国自动驾驶汽车法律规制应采用渐进式立法路径：从近期“法律修改”至中期制定专门条例再到远期进行“专门立法”，逐步完备该领域的法律规制体系。
